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安全生產標準化工作的歷史、現狀和前景

按:圍繞落實企業主體責任、全面推進安全生產標準化工作,今年11月,安監總局副局長孫華山帶領有關人員赴上海市、浙江省就“安全生產標準化工作”進行了調研。期間召開了安全監管人員、企業管理人員出席的座談會,聽取了各方面關于安全生產標準化工作的意見和建議;現場查看了開展安全生產標準化的企業,了解企業開展安全生產標準化的具體做法和效果,并對今后全面有效地開展安全生產標準化工作提出了建議和措施。

關鍵詞:安全生產 標準化 調研

一、安全生產標準化的發展歷史

八十年代初期,煤炭行業事故持續上升,為此原煤炭部于1986年在全國煤礦開展“質量標準化、安全創水平”活動,目的是通過質量標準化促進安全生產,認為安全與質量之間存在著相輔相成、密不可分的內在聯系,講安全必須講質量。有色、建材、電力、黃金等多個行業也相繼開展了質量標準化創建活動,提高了企業安全生產水平。

2003年10月,國家安全監管局和中國煤炭工業協會在黑龍江省七臺河市召開了全國煤礦安全質量標準化現場會,提出了新形勢下煤礦安全質量標準化的內容,會后出臺的《關于在全國煤礦深入開展安全質量標準化活動的指導意見》,提出了安全質量標準化的概念。

2004年,《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》(國發〔2004〕2號)提出了在全國所有的工礦、商貿、交通、建筑施工等企業普遍開展安全質量標準化活動的要求。國家安全監管局印發了《關于開展安全質量標準化活動的指導意見》,煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、冶金、機械等行業、領域均開展了安全質量標準化創建工作。隨后,除煤炭行業強調了煤礦安全生產狀況與質量管理相結合外,其他多數行業逐步弱化了質量的內容,提出了安全生產標準化的概念。

二、安全生產標準化的內涵及作用

安全生產標準化要求生產經營單位分析生產安全風險,建立預防機制,健全科學的安全生產責任制、安全生產管理制度和操作規程,各生產環節和相關崗位的安全工作符合法律法規、標準規程的要求,達到和保持一定的標準,并持續改進、完善和提高,使企業的人、機、環始終處在最好的安全狀態下運行,進而保證和促進企業在安全的前提下健康快速發展。

目前,我國進入以重工業快速發展為特征的工業化中期,工業高速增長,加劇了煤、電、油、運等緊張的狀況,加大了事故風險,處于事故易發期,安全生產工作的壓力很大。如何采取適合我國經濟發展現狀和企業實際的安全監管方法和手段,使企業安全生產狀況得以有效控制并穩定好轉,是當前安全生產工作的重要命題之一。安全生產標準化體現了“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針和“以人為本”的科學發展觀,強調企業安全生產工作的規范化、科學化、系統化和法制化,強化風險管理和過程控制,注重績效管理和持續改進,符合安全管理的基本規律,代表了現代安全管理的發展方向,是先進安全管理思想與我國傳統安全管理方法、企業具體實際的有機結合,將全面提高企業安全生產水平,從而推動我國安全生產狀況的根本好轉。

(一)安全生產標準化是全面貫徹我國安全生產法律法規、落實企業主體責任的基本手段

各行業安全生產標準化考評標準,無論從管理要素到設備設施要求、現場條件等,均體現了法律法規、標準規程的具體要求,以管理標準化、操作標準化、現場標準化為核心,制定符合自身特點的各崗位、工種的安全生產規章制度和操作規程,形成安全管理有章可循、有據可依、照章辦事的良好局面,規范和提高從業人員的安全操作技能。通過建立健全企業主要負責人、管理人員、從業人員的安全生產責任制,將安全生產責任從企業法人落實到每個從業人員、操作崗位,強調了全員參與的重要意義,進行全員、全過程、全方位的梳理工作,全面細致地查找各種事故隱患和問題,以及與考評標準規定不符合的地方,制定切實可行的整改計劃,落實各項整改措施,從而將安全生產的主體責任落實到位,促使企業安全生產狀況持續好轉。

(二)安全生產標準化是體現先進安全管理思想、提升企業安全管理水平的重要方法

安全生產標準化是在傳統的質量標準化基礎上,根據我國有關法律法規的要求、企業生產工藝特點和中國人文社會特性,借鑒國外現代先進安全管理思想,強化風險管理,注重過程控制,做到持續改進,比傳統的質量標準化具有更先進的理念和方法,比國外引進的職業安全健康管理體系有更具體的實際內容,形成了一套系統的、規范的、科學的安全管理體系,是現代安全管理思想和科學方法的中國化,有利于形成和促進企業安全文化建設,促進安全管理水平的不斷提升。

(三)安全生產標準化是改善設備設施狀況、提高企業本質安全水平的有效途徑

開展安全生產標準化活動重在基礎、重在基層、重在落實、重在治本。各行業的考核標準在危害分析、風險評估的基礎上,對現場設備設施提出了具體的條件,促使企業淘汰落后生產技術、設備,特別是危及安全的落后技術、工藝和裝備,從根本上解決了企業安全生產的根本素質問題,提高企業的安全技術水平和生產力的整體發展水平,提高本質安全水平和保障能力,如浙江省在采石場考核標準中,將中深孔爆破等作為基本條件,極大改善了采石場的安全條件,傷亡事故持續大幅度下降。

(四)安全生產標準化是預防控制風險、降低事故發生的有效辦法

通過創建安全生產標準化,對危險有害因素進行系統的識別、評估,制訂相應的防范措施,使隱患排查工作制度化、規范化和常態化,切實改變運動式的工作方法,對危險源做到可防可控,提高了企業的安全管理水平,提升了設備設施的本質安全程度,尤其是通過作業標準化,杜絕違章指揮和違章作業現象,控制了事故多發的關鍵因素,全面降低事故風險,將事故消滅在萌芽狀態,減少一般事故,進而扭轉重特大事故頻繁發生的被動局面。

(五)安全生產標準化是建立約束機制、樹立企業良好形象的重要措施

安全生產標準化強調過程控制和系統管理,將貫徹國家有關法律法規、標準規程的行為過程及結果定量化或定性化,使安全生產工作處于可控狀態,并通過績效考核、內部評審等方式、方法和手段的結合,形成了有效的安全生產激勵約束機制。通過安全生產標準化,企業管理上升到一個新的水平,減少傷亡事故,提高企業競爭力,促進了企業發展,加上相關的配套政策措施及宣傳手段,以及全社會關于安全發展的共識和社會各界對安全生產標準化的認同,將為達標企業樹立良好的社會形象,贏得聲譽,贏得社會尊重。

(六)安全生產標準化是建立長效機制、提高安全監管水平的有力抓手

安全生產標準化要求企業各個工作部門、生產崗位、作業環節的安全管理、規章制度和各種設備設施、作業環境,必須符合法律法規、標準規程等要求,是一項系統、全面、基礎和長期的工作,克服了工作的隨意性、臨時性和階段性,做到用法規抓安全,用制度保安全,實現企業安全生產工作規范化、科學化。開展安全生產標準化工作,對于實行安全許可的礦山等行業,可以全面滿足安全許可制度的要求,保證安全許可制度的有效實施,最終能夠達到強化源頭管理的目的;對于冶金、有色、機械等無行政許可的行業,完善了監管手段,在一定程度上解決了監管缺乏手段的問題,提高了監管力度和監管水平。

三、安全生產標準化的工作現狀

(一)國務院總體部署,總局指導推動

《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》對安全生產標準工作作出了總體部署,要求“制定和頒布重點行業、領域安全生產技術規范和安全生產質量工作標準。企業生產流程各環節、各崗位要建立嚴格的安全生產質量責任制。生產經營活動和行為,必須符合安全生產有關法律法規和安全生產技術規范的要求,做到規范化和標準化?!眹野踩O管局下發了加強安全生產標準化工作的指導意見,組織召開了各省級安全監管部門和中央企業安全管理部門參加的安全生產標準化宣貫會議,并多次在創建、運行安全生產標準化成效顯著的企業召開安全生產標準化工作現場會,介紹地方安全監管部門推動及企業創建安全生產標準化的經驗,用事實、成果和經驗推動安全生產標準化工作,如2004年在中鋁河南分公司召開了非煤礦山和相關行業安全生產標準化現場會、2009年在武漢鋼鐵(集團)公司召開了冶金、機械等行業安全生產標準化現場會。

(二)針對行業特點,加強制度建設

針對行業特點、生產工藝特征,國家安全監管總局組織力量,制訂了煤礦、金屬非金屬礦山、冶金、機械等行業的考核標準和考評辦法,初步形成了覆蓋主要行業的安全生產標準化考核標準和評分辦法。煤礦考核評級辦法分為采煤、掘進、機電、運輸、通風、地測防治水等六個專業,同時要求滿足礦井百萬噸死亡率、采掘關系、資源利用、風量及制定并執行安全質量標準化檢查評比及獎懲制度等方面的規定;金屬非金屬礦山通過國際合作,借鑒南非的經驗,圍繞建設安全生產標準化的14個核心要素制定了金屬非金屬地下礦山、露天礦山、尾礦庫、小型露天采石場安全生產標準化評分辦法;危險化學品采用了計劃(P)、實施(D)、檢查(C)、改進(A)動態循環、持續改進的管理模式,煙花爆竹分為生產企業和經營企業兩部分,制訂了考核標準和評分辦法;冶金行業制訂了煉鐵、煉鋼單元的考評標準,并正在起草燒結、焦化、軋鋼等主要工藝單元的考評標準;機械制造企業分為基礎管理考評、設備設施安全考評、作業環境與職業健康考評。各地對相關考核標準作了分解細化,提出了實施細則,增強了標準的針對性和可操作性。有色、水泥、煙草等行業的考評標準也正在制訂之中。

(三)出臺配套措施,積極推動工作

各地高度重視,突出重點,穩步推進,摸索出了一些行之有效的經驗和辦法。部分?。▍^、市)專門成立了安全生產標準化領導小組,加強組織領導,明確各方面的職責;浙江省一些地市把安全生產標準化創建活動作為對各地政府安全生產目標考核、責任制考核的重要內容,并作為參評全省安全生產紅旗單位、先進單位的基本條件之一;安排專項經費用于安全生產標準化工作。部分地區出臺了有利于推動安全生產標準化發展的獎懲規定,如取得安全生產標準化證書的企業在安全生產許可證有效期屆滿時,可以不再進行安全評價,直接辦理延期手續;在實施安全生產風險抵押金制度中,其存儲金額可按下限繳納;在安全生產評優、獎勵、政策扶持等方面優先考慮,如寧波市鄞州區近三年獎勵達標企業約1000萬元。對達不到安全生產標準化建設要求的企業,取消其參加安全評優和獎勵資格等。這些措施提高了企業開展安全生產標準化工作的積極性,有力推動了安全生產標準化創建工作。

(四)積極開展工作,取得初步成果

在相關行業安全生產標準化文件下發后,各地企業尤其是中央企業積極參加宣貫培訓,組織文件學習,按照相關規定,對照標準嚴格自評,全面、系統地排查事故隱患,對發現的安全隱患,及時、認真地進行整改,并依托外部技術力量進行考評,達到了安全生產標準化的要求。目前,通過國家安全監管總局公告的安全生產標準化一級企業有:金屬非金屬礦山35家;冶金企業12個家;機械制造企業142家,另有41家企業待審批。各地還有一大批企業通過了二級、三級標準化企業評審,如浙江省上虞市?;髽I安全生產標準化參與率達100%,75家取得安全生產許可證的危險化學品企業中有39家達標,其他36家未達標企業中有29家已申報評審。

四、安全生產標準化存在的問題

安全生產標準化工作雖然取得了一定成績,積累了經驗,但在推動和創建中仍存在以下幾個方面的問題:

(一)思想認識不夠統一,重視程度不平衡

一些地方安全監管部門人手少、力量不足,將大部分精力放到應付集中整治、大檢查等轟轟烈烈的工作和事故救援、調查處理等應急工作上,忽視了安全生產標準化等基礎性、長期性工作的重要性。一些企業認為創建安全生產標準化耗時、耗力、耗財,投入多而不能在短期內取得直接經濟效益,又不是政府強制性的工作,采取消極應付的態度。

(二)工作缺乏連續性,推進力度不大

安全生產標準工作的特性決定了需要一個不斷宣傳、發動,逐步推廣、提高的過程,不可能在短時間內就全面鋪開。一些地方和企業感覺安全生產標準化工作像一陣風,缺乏持續不斷、大力推進的態度。隨著總局階段性工作重點的變化,安全生產標準化工作的部署時斷時續、時緊時松、時冷時熱,每年的要求不一樣,于是一些地方和企業處于觀望等待狀態,影響了工作的深入開展。

(三)達標方式多樣,規范程度不足

目前各行業推行的安全生產標準化存在著核心思想不一致、考評辦法不統一、分級核準不統一、發牌發證單位不統一等問題。

一是核心思想不統一。金屬非金屬礦山、危險化學品等行業,運用了PDCA的閉環管理思想,重在建立一個動態循環的安全管理模式,持續改進企業的安全管理績效;而煤礦、冶金、機械多采用安全檢查表的方法,通過與考核標準對照,實時查找隱患并整改來達到標準要求。

二是考評辦法不統一。金屬非金屬礦山在自評完成后,自行選擇符合規定條件的考評機構進行外部考評??荚u機構依據規范、相應評分辦法要求組織專家進行考評,向企業提交標準化考評報告。企業根據考評結果,向具有相應的安全監管部門提出申請;冶金企業在自評完成后,由相應安全監管部門簽署意見,向有關考評單位提出申請??荚u單位組織專家組對企業進行評審,形成書面評審意見,由考評單位報相應安全監管部門;危險化學品、機械制造企業在自評完成后,向復評機構提出復評申請,復評機構按照評級標準的要求進行復評,向企業和安全監管部門提交復評報告;煙花爆竹企業在自評完成后,向當地安全監管部門提交書面考評申請,安全監管部門直接組織考評或委托具有煙花爆竹安全評價資質的中介機構進行考評,形成考評報告,報組織考評的安全監管部門公告。

三是分級核準不統一。煤礦分為三級:三級煤礦由公司(局)、重點產煤縣或縣(市)以上煤炭管理部門核準;二級由?。▍^、市)政府指定的部門或省級煤礦安全監察機構核準;一級由?。▍^、市)政府指定的部門或省級煤礦安全監察機構初評,報國家煤礦安全監察局核準。金屬非金屬礦山分為五級:四、五級標準評定工作,可視具體情況由各省局授權市、縣級安全監管部門負責;各省級安全監管部門負責組織對達到三級及以下標準的礦山企業進行評定;國家安全監管總局負責組織對達到一、二級標準的礦山企業進行評定。危險化學品、冶金、機械等行業分為三級:三級企業由市級安全監管部門核準;二級由省級安全監管部門核準;一級由國家安全監管總局核準。煙花爆竹分為一、二級及安全生產標準化達標企業:一級企業由省級安全監管部門核準,二級企業和安全生產標準化達標企業的考評申請,由市級安全監管部門核準。

四是發牌發證單位不統一。目前,煤礦、金屬非金屬礦山、煙花爆竹企業分別由相應的煤礦監察、安全監管部門發牌發證;而危險化學品、冶金、機械等行業由相應的安全監管部門公告,考評單位發牌發證。

上述問題造成了工作混亂,難以管理,同時企業對發牌發證單位的權威性和安全監管部門工作的統一性提出質疑。

(四)激勵約束不到位,自愿程度不高

目前,安全生產標準化在法律法規層面缺乏有效支撐,難以依法強制推動,同時全國缺乏對企業開展安全生產標準化工作的激勵和約束手段。在有行政許可的行業,總局提出了達標企業在安全生產許可證到期換證時可直接延期或免予現場審查,但無具體措施;在無行政許可的行業,未出臺任何激勵措施,導致多數企業主動創建安全生產標準化積極性不高。

(五)持續改進不落實,水平提升不明顯

部分達到安全生產標準化的企業,在達標后就放松了安全生產管理,未能真正形成持續改進、不斷提高的安全管理長效機制;部分企業在考評驗收時,制度、臺帳等表面文章做得較好,現場檢查時集中突擊完成整改,但安全生產責任制及相關制度僅停留在紙面上,沒有真正落實,造成在一些地方、企業安全生產標準化建設一陣風,搞與不搞一個樣,不能完全體現其效果。

五、全面推進安全生產標準化的建議

為全面有效地開展安全生產標準化工作,建議采取以下幾個方面的措施。

(一)加強組織領導,統一規范管理

加強對安全生產標準化工作的統一組織領導,做好不同行業、領域安全生產標準化的協調工作,研究制訂安全生產標準化的整體工作方案,明確工作思路,統一等級設置、評審程序、公告發牌等要求;制訂安全生產標準化的通用規范,完善與之配套的行業考核標準和考評辦法,形成一套完整的標準化工作文件,健康、有序地推進安全生產標準化工作。

(二)加強輿論宣傳,提高思想認識

充分利用各種條件,采取各種形式,加大安全生產標準化工作宣傳力度,大力宣傳開展安全生產標準化工作的目的和意義,宣傳安全生產標準化有關法律法規和政策,介紹好的做法和典型經驗,營造濃厚的輿論氛圍,不斷提高社會各方面對安全生產標準化重要性的認識,增強工作的自覺性、主動性和創造性,樹立達標企業有榮譽感、不達標企業有緊迫感,消除企業等待觀望、畏難不動的思想,實現從“要我達標”到“我要達標”的轉變。

(三)持續不斷推動,積小勝為大勝

安全生產標準化是一項長期的、基礎性工作,不可能一蹴而就,需要持續、穩步推進。無論每年安全生產的中心工作如何變化,安全生產標準化都應作為重點工作之一,少換頻道,與日常監管工作有機結合起來,作為日常檢查、專項整治、隱患排查的載體不變化,堅定不移地持續開展下去,切實抓出成效來。

(四)分類指導創建,全面推進工作

在制訂安全生產標準化通用規范的基礎上,加快各行業考評標準的起草、修訂工作,擴大安全生產標準化的行業覆蓋面,在各個行業開展安全生產標準化的試點和創建工作。根據安全生產狀況、企業規模和行業類別,分類、分層次推動安全生產標準化。在有行政許可的行業,要強制開展安全生產標準化創建工作;在沒有行政許可的行業,要通過相應的政策措施引導企業開展創建工作。對堅持不開展安全生產標準化、安全生產條件差的企業,要加大檢查力度,通過“執法觸動”,使企業認識到開展該項工作的緊迫感。通過試點示范的方式,發現和總結不同行業、企業的好經驗、好做法,培育先進典型,樹立一批安全生產標準化的“樣板企業”、“樣板車間”、“樣板班組”等,發揮典型引路的作用。

(五)政策措施引導,形成推動合力

充分利用政策措施和經濟杠桿的推動力和拉動力,把安全生產標準化與行政許可、監管監察執法、評優評先、保險費率等有機結合起來,制定相應的優惠激勵政策,調動企業開展創建工作的積極性,推動安全生產標準化的廣泛實施。如安全生產許可證到期時、處于安全生產標準化達標有效期內的企業,可以取消安全評價、現場審查等條件;安全生產標準化等級與風險抵押金繳納、工傷保險費率、安全生產責任險費率、融資貸款等掛鉤;把安全生產標準化工作作為表彰獎勵的條件,在目標考核中增加安全生產標準化落實情況的內容;對達標企業進行行政處罰時取下限,對未達標企業處罰取上限等。

(六)加強創建服務,完善支撐體系

充分發揮中介服務機構、科研院所及專家在安全生產標準化工作的技術支撐作用,為企業安全生產標準化創建工作提供全方位的技術咨詢服務,幫助企業解決在創建過程中存在的實際問題。制訂相關行業安全生產標準化工作指南,提供典型、通用的安全生產責任制、規章制度、操作規程等,供企業根據自身特點和實際情況進行學習和參考,使小企業能夠順利加入到安全生產標準化創建工作中來。明確開展安全生產標準化技術咨詢和考核評審單位的條件,并確定一批單位,加強對有關人員的業務培訓,提高技術咨詢和考評質量,全面促進安全生產標準化。

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